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促進收入公平分配的稅收制度及政策完善

作者:     日期: 2022/10/14    點擊率: 121     文字大?。?nbsp;     

改革開放以來,我國確立了按勞分配為主體、多種分配方式并存的基本分配制度。實踐證明,這一制度設計有利于發揮效率和公平的各自優勢。但是由于種種原因,目前我國收入分配中還存在一些突出的問題,主要是收入差距較大、勞動報酬在初次分配中的比重偏低、居民收入在國民收入分配中的比重較低等。

  作為一種重要的收入分配手段,稅收對調節居民收入、社會財富的分配發揮著舉足輕重的作用,能夠有效助力共同富裕的實現。當前,我國促進收入公平分配的稅收制度尚需完善,稅收政策尚未形成完整的體系,全面把握好實現收入公平分配的目標和路徑,分析稅收制度及政策存在的不足,并提出相應的完善建議,有助于我們找準定位,更好地精準施策。

  一、與收入分配相關稅收制度及政策的評價

  實現收入公平分配是新時代分配制度改革的目標。我國發展仍面臨著不平衡不充分的問題,為了滿足人民日益增長的美好生活需要,應當重視發揮稅收的作用,逐步調整和規范收入分配秩序,推動收入公平分配。目前我國稅收在促進收入公平分配方面取得了一定的成效,但也面臨著諸多難點與挑戰。

  (一)取得的成效

  1.激發市場活力,優化初次分配。稅收政策可以優化初次分配。在初次分配中,關鍵在于通過稅收政策來激勵市場主體做大“蛋糕”,促使財富不斷泉涌。要想達到共同富裕的目的,必須在經濟發展的進程中增加國民收入水平。第一,增值稅減稅政策利企惠民成效顯著。增值稅具有中性的特征,有利于促進生產、消費和分配等各環節降低稅收負擔,提高資源配置效率。2016年全面營改增以來,為了進一步激發市場主體活力,增強市場主體發展后勁,我國將增值稅稅率由四檔簡化為三檔,增值稅最高稅率從17%降至13%。增值稅稅率下調顯著改善了城鎮居民之間的收入分配狀況(田志偉等,2022),促進了公平分配,也為實現共同富裕打下基礎。近年來,國家又相繼出臺了一系列制度性和階段性減稅政策,為穩住經濟大盤提供了強勁動力。增值稅的減稅不僅可以大大減輕市場主體的負擔,而且可以對擴大就業、提高居民收入、促進消費起到積極的作用,利企業、惠民生等方面的作用突出。第二,消費稅調節價格,引導消費結構,實現對居民收入的調節。近幾年,我國對消費稅的征收范圍、稅率等進行了數次調整。消費稅影響著居民消費結構,總體上對城鎮居民收入分配呈現累進效應,且其正向收入調節作用日益增強(萬瑩等,2020),在一定程度上促進了收入公平分配。隨著國民經濟的不斷發展,居民收入不斷增加,消費水平也在不斷提高,消費稅在調節收入分配中扮演了越來越重要的角色。

  2.縮小貧富差距,對再分配發揮重要作用。稅收是再分配的主要方式,發揮著分好“蛋糕”的重要作用。在促進共同富裕方面,政府主要采用征收個人所得稅、財產稅的手段來調節高收入,一定程度上縮小了貧富差距。第一,個人所得稅對于實現收入公平分配發揮了重要作用。2018年綜合與分類相結合的個人所得稅改革提高了基本費用扣除標準,增加與民生密切相關的專項附加扣除,更有利于公平,從而大幅提升群眾獲得感。張玄等(2021)的實證研究表明,綜合課征提高了個人所得稅的再分配效應,專項附加扣除相較于基本費用扣除標準提高更能提高個人所得稅的公平效應。隨著我國個人所得稅制度的不斷完善,我國大部分中低收入階層的稅負有所緩解,稅收調節收入分配的職能得以加強。第二,財產稅對擁有財產多的人征收的稅款多,不僅會影響高收入階層資產配置的決策,引導資本流向科技創新等領域,而且有利于促進財富公平分配,推動共同富裕。

  3.有力促進第三次分配作用發揮?!吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出,要“加大稅收、社會保障、轉移支付等調節力度和精準性,發揮慈善等第三次分配作用,改善收入和財富分配格局”。為了激發全社會的慈善捐贈熱情,國家已經頒布了一系列稅收優惠政策,比如企業所得稅和個人所得稅方面都有慈善捐贈稅前扣除的規定。近些年來,我國慈善捐贈總額大幅提升?!?020年度中國慈善捐贈報告》顯示,2020年我國共接受境內外慈善捐贈2 253.13億元,其中境內捐贈2 086.13億元,人均捐贈147.77元,占國內生產總值的0.21%。在邁向共同富裕這個宏偉目標的進程中,慈善事業處于至關重要的地位。通過稅收政策大力激勵慈善事業發展,創造了一個互幫互助的溫暖社會,為共同富裕打下了堅實的基礎。

  (二)存在的不足

  1.稅收制度對收入分配的調節作用有限。不同結構的稅收制度對收入分配的影響有很大的差別,直接稅對收入分配的調節作用要比間接稅更為顯著。我國是以間接稅為主、直接稅為輔的稅制結構,不利于收入分配差距的縮小。岳希明等(2014)的研究結果表明,我國的稅制總體上是累退的,由于個人所得稅收入占稅收總收入比重較低,加之還未開征遺產稅,未對自然人存量房產開征房產稅,導致直接稅的累進性不能完全抵消間接稅的累退性。因此,由于目前我國稅制結構不科學,稅收制度對收入分配的調節作用有限,難以很好地起到縮小收入差距、促進共同富裕的作用。

  2.個人所得稅的收入再分配調節作用還需要進一步加強。當前,我國個人所得稅對城鎮居民收入差距的調節效應仍然較弱(張楠等,2018),并沒有達到制度設計的預期效果。主要原因可能有以下幾點。第一,個人所得稅平均稅率偏低。由于納稅人數量較少、工資薪金所得累進稅率級次設定較多等原因,我國個人所得稅平均稅率偏低。我國個人所得稅平均稅率偏低,導致個人所得稅調節收入分配的作用有限。第二,基本費用扣除標準設計不合理?;举M用扣除標準雖然全國統一,但是缺乏彈性,沒有考慮地區之間的差異和物價指數的影響。第三,個人所得稅的橫向公平效應有待改善。綜合所得最高邊際稅率為45%,經營所得最高稅率為35%,其他四種所得的稅率僅為20%,導致總量相同、性質不同的所得最后繳納的稅款金額不同,在調節收入差距過程中,違背橫向公平原則。第四,對高凈值人群海外資產的強制申報制度未能建立。高凈值人群在海外擁有多少資產、資產類型如何分布、資產的區域分布如何等,稅務機關均未能完整掌握。

  3.慈善捐贈稅收優惠政策有待完善。我國目前的企業所得稅和個人所得稅,都對慈善捐贈行為提供了一定的稅收優惠。但是,由于享受稅收優惠的門檻限制多、程序復雜等原因,對慈善捐贈的優惠力度較弱,不能充分激發企業和個人慈善捐贈的積極性。第一,稅收優惠力度較弱。個人所得稅對慈善捐贈的稅前扣除比例一般僅是個人應納稅所得額的30%,企業所得稅對慈善捐贈的稅前扣除比例則是不超過年度利潤總額的12%,與發達國家相比,稅前扣除的比例仍有上調空間。稅收優惠力度較弱,不能激發企業和個人慈善捐贈的積極性。第二,對新型慈善形式的稅收優惠政策尚未明確。高收入人群較傾向于使用股權而非現金進行慈善捐贈,當其使用股權向信托、慈善基金會、醫院、博物館等組織捐贈時,稅收政策尚未對這些場景有明確的免稅或者不征稅的規定。由于存在稅收政策不確定性,高收入人群的觀望意愿較強。第三,對享受慈善捐贈稅收優惠的主體有嚴格限制。比如,只有捐贈者通過滿足公益性捐贈扣除資格的主體進行的捐贈才能享受所得稅稅收優惠政策,捐贈者通過其他途徑捐贈則不能進行稅前扣除,制約了我國慈善事業的發展。第四,慈善捐贈的免稅程序較為復雜,讓許多捐贈者望而卻步,尚未很好地發揮激勵慈善捐贈的作用。

  二、促進收入公平分配的稅收制度及政策完善建議

  新時代背景下,我國稅收制度及政策的完善應當根據經濟社會發展特征,緊扣共同富裕的目標、路徑和要求,不斷優化初次分配、再分配和第三次分配。其中,優化稅收政策并不等同于僅僅給予稅收優惠政策,而是應該樹立“有取有予”的原則,既要發揮稅收政策促進經濟發展和科技創新的能動作用,為高質量發展提供動力,又要體現量能原則不斷開拓稅源,夯實共同富裕的基礎。

  (一)進一步優化稅制結構

  我國應當進一步優化稅制結構,逐步提高直接稅比重,構建以個人所得稅和財產稅為主的直接稅體系,為維護社會公平、促進共同富裕提供有力支撐。一方面,適時擴大房地產稅的試點范圍,設置地區差異化稅率和全社會可承受度較高的免稅額度,逐步擴大調節貧富差距的空間范圍。另一方面,適時開征遺產稅。國外的實踐證明,開征遺產稅的主要意義不在于籌集財政收入,更重要的意義在于推動慈善事業的發展。隨著我國社會老齡化程度的不斷加深,遺產繼承方面的問題日益突出,加劇了代際間的貧富差距,適時開征遺產稅有著必要性和可行性。但開征遺產稅所需的征稅成本較高,而且不利于人們創造財富,再加上新冠肺炎疫情的影響仍然持續,經濟面臨的新舊動能轉換的壓力非常大。因此,遺產稅具體開征時機應綜合平衡社會輿情,權衡利弊后再相機推進。目前,我國應該做好關于遺產稅方面的前期宣傳教育,使納稅人詳細了解其他國家遺產稅征收實踐,以及開征遺產稅對我國的積極影響。征稅對象也應僅僅局限于高凈值人群,避免中產階層出現遺產稅就是“人頭稅”的認識誤區。要通過進一步提升國民的接受度,為適時開征遺產稅打下社會基礎。此外,我國應該結合個人所得稅和財產稅的征管,不斷推進和完善財產登記和評估制度,明確規定財產登記申報范圍,成立較為專業的資產評估部門,為遺產稅的適時開征積極創造條件。

  (二)完善個人所得稅制度

  促進收入公平分配需要進一步發揮個人所得稅的重要作用。個人所得稅制度可以從以下四個方面著手進行優化。第一,建立基本費用扣除標準與物價指數的聯動機制?;举M用扣除標準應當隨物價指數的增長進行及時調整,降低物價變動對納稅人稅收負擔的消極影響。目前,我國實施稅收指數化的條件已基本成熟,應當適時對《個人所得稅法》進行修訂,從而更好促進共同富裕。第二,優化納稅申報主體的申報方式,賦予納稅人以家庭為單位申報繳納個人所得稅的選擇權,使納稅人能夠根據自身家庭的實際情況,自主選擇和遵從,從而大大提高征管效率。第三,適當調整綜合所得的征收范圍和計算方法。要逐漸將利息股息紅利所得等納入綜合所得,進一步厘清綜合所得和經營所得的邊界,從而更大發揮個人所得稅調節收入分配的作用。第四,要適時推行我國居民納稅人海外資產的年度申報制度。通過納稅人的自主申報,不斷積累涉稅信息和數據,為提高個人所得稅的征管水平夯實基礎。

  (三)完善慈善捐贈的稅收優惠政策

  慈善捐贈是我國第三次分配的重要方式。為充分利用所得稅的激勵效應,可以從多個角度優化慈善捐贈的稅收優惠政策。第一,加大慈善捐贈稅收優惠力度。企業所得稅方面,可以將超額結轉年限由三年延長為五年,高新技術企業可以延長至十年。個人所得稅方面,可以適當將我國個人慈善捐贈稅前扣除比例上調至全額扣除。同時,根據慈善捐贈方式不斷多樣化的現狀,應盡早研究出臺企業法人或者自然人等捐贈者向信托、慈善基金會等組織捐贈股權的遞延征稅規定。第二,提高現行稅收政策的確定性??梢赃M一步明確民辦非營利學校學費和住宿費的稅收征免問題,促進非營利組織認定管理與其取得的免稅收入之間實現協同,使廣大民辦非營利學校更好地為社會提供教育服務。第三,深化對慈善組織的“放管服”改革。一方面,要放寬慈善組織準入機制。允許多種形式的慈善組織體制,讓更多的慈善組織享受稅收優惠政策。這不僅可以增強慈善組織的募捐能力,又可以拓寬捐贈渠道,實現更大的社會效益,提高全社會從事慈善事業的積極性。另一方面,要加強對慈善行為的監管,促進各慈善組織財務信息和慈善捐贈行為透明,嚴厲打擊利用假慈善避稅的行為,促進我國慈善事業健康發展。

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